МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТИ РОССИИ

Специально для сайта "Миграционный барометр в РФ"

Ивахнюк И.В.

Поводом для написания статьи стали вступившие в силу в июле 2010 г. изменения в российском миграционном законодательстве, касающиеся привлечения в Россию высококвалифицированных мигрантов.

Миграционная привлекательность и конкурентоспособность
Провозглашаемый Россией курс на инновационное развитие экономики поставил вопрос о кадровом обеспечении такого развития. Конечно, в России есть хорошо образованные, творчески мыслящие и способные внести свой вклад в модернизацию экономики профессионалы. Но их мало: об этом говорит дефицит на рынке труда высококвалифицированных кадров, точнее,  несоответствие спроса и предложения в этом сегменте российского рынка труда. Результатом этого являются подтверждаемые исследованиями крупных кадровых агентств затруднения работодателей в подборе персонала.
Российская система высшего образования нуждается в серьезном реформировании для того, чтобы она действительно отвечала потребностям современной экономики. А пока это происходит, потребность в высококвалифицированных кадрах может частично покрываться за счет их привлечения на мировом рынке труда.
Нужно сказать, что этот сегмент мирового рынка труда является высоко конкурентным. Многие развитые и развивающиеся страны уже пришли к пониманию того, что привлечение иностранных ученых, инженеров, менеджеров, преподавателей и других специалистов означает «импорт знаний» и может быть исключительно выгодно для национальной экономики . С этой целью корректируются миграционные законодательства, создаются специальные программы для высококвалифицированных мигрантов, целенаправленно расширяется прием иностранных студентов и аспирантов, поощряется их трудоустройство после завершения учебы, создаются международные исследовательские коллективы, поощряется миграция, связанная с инвестициями в приоритетные отрасли . Р. Эпплеярд включает пять основных категорий мигрантов в понятие «высококвалифицированные мигранты»: старший управленческий персонал; инженеры и техники; ученые; предприниматели; студенты . Именно они являются основным объектом стимулирующей миграционной политики многих стран.
В 2000 г. общая численность мигрантов с высшим образованием составила более 20 млн. чел., что составляет примерно 15% от общего числа мигрантов в мире . При всей неоднозначности миграционной статистики в этой сфере  можно утверждать, что во многих государствах уровень образования находящихся в стране мигрантов выше, чем коренного населения. В США среди специалистов, имеющих ученую степень доктора естественных наук, доля тех, кто родился за рубежом, превышает 40%.
От того, насколько привлекательной окажется та или иная страна для интеллектуальных кадров, во многом зависит ее будущее место в мировой экономике. И наоборот – страна, теряющая свой интеллектуальный потенциал вследствие «утечки умов», может оказаться в результате на обочине мирового развития. Россия в этом плане сталкивается с обеими проблемами: необходимостью повышать свою миграционную привлекательность для зарубежных специалистов и минимизировать потери от эмиграции собственных высококвалифицированных кадров.
Что касается второй из указанных проблем – «утечки умов» из России – то очевидно, что страна серьезно пострадала от этого явления в 1990-е гг., и в настоящее время отток ученых, преподавателей, студентов и аспирантов продолжается, хотя и в меньшем масштабе. В настоящее время численность российской научной диаспоры за рубежом, по оценкам, составляет примерно 30 000 человек, что сопоставимо с численностью наиболее активной части Российской Академии наук . Отрадно, однако, что на место нерадостных подсчетов потерь от эмиграции ученых все больше приходит понимание того, что глобализация науки – процесс закономерный, а России для того, чтобы оказаться в этом процессе не столько в проигрыше, сколько в выигрыше , нужно принимать меры  для развития отечественной науки, укрепления ее международных связей, поддержания контактов с научной диаспорой за рубежом, а главное – для создания в России такого типа экономики, который способен адаптировать достижения глобальной науки . Это непростые задачи, но уже сам факт, что они ставятся на государственном уровне, является многообещающим.
Сегодня в фокусе внимания оказался разговор о другой стороне этой проблемы – о том, как сделать Россию привлекательной для зарубежных профессионалов высокого уровня, которые могли бы принести в Россию те знания и тот опыт, которого ей не хватает для создания современных производств и перехода к современным формам управления, без чего невозможна модернизация экономики.
Поводом для этого разговора стали недавние изменения, внесенные в российское миграционное законодательство, которые можно расценивать как шаг к упрочению положения страны на мировом рынке высококвалифицированных кадров. По образному выражению Президента Дмитрия Медведева, Россия включилась в процесс «охоты за головами» .

Изменение миграционного законодательства в отношении высококвалифицированных мигрантов

Федеральным законом №86 от 19 мая 2010 года «О внесении изменений в федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ», Налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ» (вступил в силу с 1 июля 2010 года) миграционный поток в Россию дифференцируется, в частности, в особую категорию выделяются высококвалифицированные мигранты, которые получают ряд преференций при трудоустройстве в России.
В связи с этим в законе вводится понятие «высококвалифицированный мигрант». Им является «иностранный гражданин, имеющий опыт работы, навыки или достижения в конкретной области деятельности, если условия привлечения его к трудовой деятельности в России предполагают получение им заработной платы (вознаграждения) в размере двух и более миллионов рублей за период, не превышающий одного года».
При этом оценка уровня компетентности и квалификации иностранного гражданина осуществляется работодателем. Основанием для этого являются документы и свидетельства, подтверждающие наличие у данного специалиста профессионального образования, знаний и навыков, включая отзывы иных работодателей, в том числе иностранных, а также сведения, представленные организациями, профессионально занимающимися подбором персонала.
Преференции, обеспечивающие стимулирование притока высококвалифицированных специалистов, касаются как самих мигрантов, так и их работодателей.
Преференции для высококвалифицированных специалистов заключаются в том, что, в отличие от других категорий трудовых мигрантов, они отныне могут получать разрешение на работу один раз на срок действия договора (до 3 лет), которое может продлеваться неограниченное число раз (но не более чем на 3 года для каждого такого продления). Это нововведение освобождает иностранных специалистов от необходимости ежегодного возобновления разрешения на работу. Кроме того, в случае работы на территории нескольких субъектов Российской Федерации выдается разрешение на работу, действующее на территории  этих регионов. На срок действия трудового договора высококвалифицированным специалистам и членам их семей (супругу, детям, не достигшим 18 лет, нетрудоспособным детям, находящимся на иждивении у высококвалифицированных специалистов) по желанию оформляется вид на жительство. Высококвалифицированный специалист может в случае досрочного расторжения договора с одним работодателем в течение 30 рабочих дней искать нового работодателя; в это время действует выданное ему ранее разрешение на работу, виза и вид на жительство. На срок трудового договора выдается многократная рабочая виза (не свыше 3 лет). Отменяется подача медицинских справок для получения разрешения на работу (сохраняется только представление ВИЧ-сертификата, необходимого для получения российской визы на срок свыше 3 месяцев). Наконец, для высококвалифицированных специалистов предусмотрен статус налогового резидента со дня начала трудовой деятельности, если ее длительность по договору составляет свыше 183 дней. Иными словами, высококвалифицированному специалисту предоставляется налоговый режим резидента Российской Федерации, и ставка подоходного налога для него составляет 13% .
В том, что касается работодателей, для них преимущества нового режима найма высококвалифицированных специалистов заключаются, прежде всего, в том, что они освобождаются от необходимости получения разрешения на привлечение и использование высококвалифицированных иностранных работников. Кроме того, важно, что отныне высококвалифицированные специалисты исключаются из системы квотирования иностранной рабочей силы (отменяются квоты на выдачу приглашений на въезд в Российскую Федерацию и квоты на выдачу разрешений на работу для этой категории работников).
Привлекать высококвалифицированных специалистов на условиях, установленных новым законом, вправе следующие категории работодателей: (1) российские коммерческие организации; (2) российские научные и образовательные учреждения (при этом для них в законе предусматривается возможность снижения установленного финансового «ценза»); (3) филиалы иностранных компаний и транснациональных корпораций; (4) представительства иностранных компаний.
Как видим, перечисленные меры действительно представляют собой попытку снизить административные барьеры на пути трудоустройства иностранных специалистов. Те, кто сталкивались с проблемой приглашения на работу иностранных топ-менеджеров, инженеров, IТ-специалистов, исследователей, преподавателей и т.п. и оформления их пребывания и трудоустройства в России, поймут, насколько новые правила упрощают дело. 

А как раньше?
До 1 июля 2010 г., когда новые правила вступили в силу, российское миграционное законодательство дифференцировало поток трудовых мигрантов скорее по страновому признаку, чем по квалификационному. Преференциями при трудовой миграции в Россию наделены граждане стран СНГ: они пользуются преимуществами безвизового въезда в Россию, уведомительной постановки на миграционный учет и самостоятельного получения разрешения на работу. Это вполне логично, имея в виду тесные исторические, экономические, политические и эмоциональные связи России со странами бывшего СССР.
Преференции для высококвалифицированных мигрантов номинально определялись перечнем неквотируемых (т.е. не подпадающих под квоты на привлечение иностранной рабочей силы) профессий (специальностей, должностей), ежегодно утверждаемым Минздравсоцразвития РФ. Едва ли этот перечень можно считать действенным инструментом миграционной политики, призванным стимулировать приток в Россию нужных ей специалистов. Во-первых, он не увязан с перспективными потребностями экономики в кадрах, что особенно важно в условиях переориентирования экономики на инновационный путь развития. Во-вторых, ежегодный пересмотр перечня не гарантировал иностранным специалистам устойчивой занятости: их должности в любой момент могли быть исключены из списка, и они, таким образом, попадали под общую квоту выдачи разрешений на работу. Наконец, перечень касался весьма ограниченного круга лиц. В 2009 г. по перечню неквотируемых профессий (специальностей, должностей) были привлечены менее 6 тыс. иностранных работников , в то время как по оценкам Министерства экономического развития РФ, «для осуществления модернизационного рывка в экономике необходимо приглашать ежегодно порядка 40 – 60 тыс. иностранных специалистов» .

Возможные последствия законодательных изменений
Вопрос миграционной привлекательности страны тесно связан с ее инвестиционной привлекательностью, т.к. приток инвестиций зачастую предполагает миграцию высококвалифицированных кадров. В частности, перемещение деятельности транснациональных корпораций в ту или иную страну сопровождается перемещением туда персонала: высших менеджеров, специалистов, финансовых директоров и т.д. От того, насколько беспрепятственно может быть осуществлено такое перемещение персонала, подчас напрямую зависит инвестиционное решение. Ведь известно, что межгосударственное перемещение капиталов и технологий – процесс гораздо более свободный, чем передвижение людей, рабочей силы. В связи с этим важно, что рассматриваемый миграционный закон находится в прямой увязке с утверждением Правительством РФ перечня приоритетных инвестиционных проектов, реализуемых с привлечением иностранных инвестиций. И недаром уже в сентябре 2010 г. на Международном инвестиционном форуме «Сочи 2010» в вопрос о новом порядке привлечения высококвалифицированных кадров из-за рубежа обсуждался как один из факторов повышения инвестиционной привлекательности России.
Как считают в Российской Академии наук, приток высококвалифицированных иностранных кадров в Россию будет способствовать снижению числа российских специалистов, стремящихся уехать за границу . Иностранные инвестиции будут создавать новые современные рабочие места для россиян; создание международных научных коллективов будет привлекать российские научные кадры; работа бок о бок с иностранными специалистами по ведению бизнеса будет означать профессиональный рост для российских бизнесменов высшего звена.
Хочется думать, что рассматриваемое изменение миграционного законодательства и выделение категории высококвалифицированных мигрантов в качестве приоритетной – это шаг в сторону создания продуманной, многоуровневой, соответствующей экономическим и демографическим интересам страны миграционной политики. Пример государств, которые имеют гораздо больший опыт управления процессами международной миграции, говорит о том, что «в управлении миграцией нет одной простой схемы»,  что каждая страна намечает свои приоритеты в области миграции и, исходя из них, выстраивает систему мер миграционной политики. Это подразумевает набор каналов/программ/категорий для трудовых мигрантов, особые стимулы для привлечения инвесторов и предпринимателей, предоставление иностранным выпускникам, закончившим местные университеты, права на работу и вида на жительство, программы привлечения низкоквалифицированных временных мигрантов (сезонные, сельскохозяйственные, домашние работники и т.д.), гибкую политику предоставления гражданства, наконец, жесткую политику в отношении пресечения нелегальной миграции и незаконного трудоустройства иностранных рабочих. Важнейшими условиями такой миграционной политики являются ее прозрачность и информационное обеспечение. Только такой подход позволит обеспечить более гибкое включение ресурса иностранной рабочей силы в механизм российского рынка труда. Гарантировать это может рациональная, стратегически выверенная концепция государственной миграционной политики, которой фактически у России до сих пор нет .

Список литературы

1. Глущенко Г.И. Влияние международной трудовой миграции на развитие мирового и национального хозяйства. М.: ИИЦ «Статистика России», 2006
2. Ивахнюк И. В. Миграционная политика России: поиск ориентиров // Демографические перспективы России. Под ред. академика Осипова Г.В. и проф. Рязанцева С.В. М.: Экон-Информ, 2008
3. Ионцев В. А., Алешковский И.А. Международная миграция, глобализация и развитие. // Миграция и развитие. Научная серия «Международная миграция населения: Россия и современный мир». Выпуск 20. Гл. ред. В.А. Ионцев. - М.: СП Мысль, Би-Эль Принт, 2006
4. Ионцев В. А., Могилат А. Современная «утечка умов»: взаимовыгодный обмен специалистами высокой квалификации или процесс, увеличивающий неравенство между странами? // Доклад на XXVI Всемирной конференции по народонаселению. г.Марракеш, Марокко, 27 сентября – 2 октября 2009 г.
5. Национальная инновационная система и государственная инновационная политика Российской Федерации. // Базовый доклад к обзору ОЭСР национальной инновационной системы Российской Федерации. М., 2009
6. Сборник материалов  расширенного заседания коллегии Федеральной миграционной службы «Итоги деятельности ФМС России в 2009 году». М.: ФМС, 2010
7. Соболевская А. А., Попов А. К. Постиндустриальная революция в сфере труда. М.: ИМЭМО РАН, 2009
8. Федеральный закон от 19 мая 2010 года «О внесении изменений в федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ», Налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ».
9. Abella M. Policies and Best Practices for Management of Temporary Migration. Paper presented at the International Symposium on International Migration and Development 28-30 June 2006. UN Population Division. Department of Economic and Social Affairs, 2006
10. Appleyard R. Skilled migration in a Globalized World. // World in the Mirror of International Migration. Scientific series “International Migration of Population: Russia and the Contemporary World”. Vol.10. Moscow: MAX Press, 2002
11. Bauer T., Kunze A. The demand for high-skilled workers and immigration policy. Discussion Paper No. 11, Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung, November 2003
12. Cerna L. Policies and practices of highly skilled migration in times of the economic crisis. // International Labour Office, Social Protection Sector, International Migration Programme. Geneva, ILO, 2009
13. Chaloff J., Lemaitre G. Managing Highly-Skilled Labour Migration: a Comparative Analysis of Migration Policies and Challenges in OECD countries. // OECD Social, Employment and Migration Working Papers. Paris, 2009
14. Docquier F., Marfouk A. Measuring the International Mobility of Skilled Workers (1990-2000). Lille, 2006
15. Dumont, J.-C., Lemaitre, G. Counting Immigrants and Expatriates in OECD Countries: A New Perspective. OECD, Social, Employment and Migration Working Papers, 2005
16. The Global Competition for Talent: Mobility of the Highly Skilled. Paris: OECD, September 2008
17. Highly Skilled Migration. International Centre for Migration Policy Development (ICMPD), October 2005
18. Ivakhnyuk I. Brain drain from Russia: in search for a solution. // Brain drain or brain gain - a global dilemma. The Transatlantic Security Challenges and Dilemmas for the European Migration Policy Project. Edited by Katarzyna Gmaj and  Krystyna Iglicka. Warsaw: Center for International Relations, 2006
19. Liebig T. A new phenomenon: the international competition for highly-skilled migrants and its consequences for Germany. Bern: Haupt, 2005